Formular sin comprender ya no alcanza: Wily Álvarez cuestiona la gestión pública territorial

El economista huanuqueño sostiene que el Estado peruano gasta mucho, pero transforma poco porque no comprende los territorios que gobierna

Entrevista a Wily M. Álvarez Pasquel, autor del libro Formular sin comprender ya no alcanza

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Wily M. Álvarez Pasquel es economista egresado de la Universidad Nacional Hermilio Valdizán de Huánuco y Magíster en Ciencias Políticas y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Su trayectoria lo llevó a trabajar desde adentro del Estado peruano: en gobiernos regionales, con municipalidades y entidades del gobierno central, siempre con los ojos puestos en lo que ocurre cuando las políticas aterrizan, o no aterrizan, en el territorio.

Su libro Formular sin comprender ya no alcanza no es un manual técnico ni un diagnóstico académico. Es una mirada crítica y honesta sobre por qué el Estado peruano puede gastar mucho y transformar poco. Álvarez Pasquel argumenta que el problema de fondo no es la falta de presupuesto ni de leyes, sino la incapacidad del aparato público para comprender los territorios que dice gobernar.

En esta entrevista conversamos sobre el centralismo que se replica dentro de las propias regiones, la diferencia entre ejecutar y transformar, y el reto de quienes quieren cambiar las cosas desde adentro de un sistema que muchas veces premia la rutina sobre el criterio.

¿Qué es lo que el Estado peruano todavía no termina de comprender cuando mira a las regiones?

El problema del Estado peruano no es solo técnico. Es, sobre todo, un problema de comprensión: no tiene claro para qué existe realmente la gestión pública. Durante décadas hemos reducido el Estado a procedimientos, ejecución presupuestal y cumplimiento administrativo, cuando el verdadero objetivo debería ser mucho más concreto: generar valor público y producir cambios reales en la vida de las personas.

En las regiones eso se nota con más fuerza porque el territorio te obliga a confrontar la realidad sin filtros. Ahí no basta decir "se ejecutó el presupuesto" si la población lleva tres o cuatro días sin agua potable, como ocurre hoy mismo en Huánuco. Y no estamos hablando de un problema nuevo ni invisible. Es una crisis que el Estado conoce desde hace décadas.

La pregunta incómoda es: ¿cómo un problema tan evidente sigue sin resolverse después de tantos años, tantos alcaldes, tantos gobernadores y tantos planes? La respuesta apunta a algo que desarrollo en el libro: el Estado muchas veces aprende a administrar los problemas, pero no necesariamente a resolverlos. Se acostumbra a convivir con ellos. Hay reuniones, diagnósticos, anuncios y transferencias presupuestales... pero el problema de fondo permanece intacto. Ahí está la diferencia entre gestionar papeles y producir transformación real.

En el libro cuestionas la lógica de "ejecutar por ejecutar". ¿Cómo se expresa esa confusión entre gasto y transformación en los gobiernos regionales y municipios?

La "fetichización de la ejecución" aparece cuando el Estado empieza a creer que gastar es equivalente a transformar. Son cosas completamente distintas, aunque el sistema público las trata como si fueran lo mismo.

En muchos gobiernos regionales y municipalidades se ha instalado la idea de que el éxito se mide por cuánto presupuesto ejecutaste al cierre del año fiscal. Toda la presión institucional gira alrededor de ese número. El problema es que el ciudadano no vive de porcentajes: vive de resultados.

Volvamos al caso del agua en Huánuco. Si uno revisa años anteriores, encuentra inversiones, proyectos, intervenciones, mantenimiento, ampliaciones. El gasto existió. Lo que no apareció fue el impacto sostenible. Ahí está la diferencia entre ejecutar y generar valor público. Lo mismo ocurre ahora con los arroceros de Aucayacu: el conflicto no surge solo por una demanda económica coyuntural. Revela algo más profundo: una desconexión histórica entre las políticas públicas, la realidad productiva del territorio y la capacidad del Estado para anticipar problemas. Si la planificación funcionara como debería, esas tensiones habrían sido identificadas mucho antes de escalar al conflicto social.

Afirmas que "ejecutar no es resolver", pero gran parte de la burocracia parece sentirse cómoda midiendo el éxito solo en porcentajes de gasto. ¿Por qué ocurre eso?

Porque medir el gasto es fácil. Medir la transformación es incómodo. El porcentaje de ejecución lo puedes mostrar en una diapositiva. El impacto real no, porque ahí ya tienes que preguntarte si la calidad de vida cambió, si el servicio funciona de verdad, si la población está mejor que hace cinco años. Y esas respuestas suelen ser incómodas para el propio Estado.

Además, el sistema público se ha burocratizado tanto que muchas veces el funcionario termina trabajando más para satisfacer controles administrativos que para resolver problemas reales. El expediente se vuelve más importante que el resultado. Y ahí aparece algo peligroso: comenzamos a confundir actividad con impacto. Mucho trámite, mucho documento, muchas reuniones... pero poco cambio concreto en el territorio.

Por eso insisto tanto en el libro en que toda acción pública debería tener una lógica clara de generación de valor público. Si una intervención no mejora de manera tangible la vida de la población, el problema no es solo presupuestal. Es un problema de sentido.

Eres huanuqueño y egresado de la UNHEVAL. Desde esa experiencia cercana, ¿cómo observas el "centralismo huanuqueño" dentro de la propia región?

Sí existe un centralismo huanuqueño, y a estas alturas sería ingenuo negarlo. Huánuco ha reproducido internamente muchas de las mismas distorsiones que critica del centralismo limeño. La capital regional concentra decisiones, capacidades técnicas, presupuesto y presencia institucional. Y mientras más lejos estás del centro, más débil suele ser la presencia efectiva del Estado.

Eso afecta directamente la planificación. Muchas veces el PEI, el POI o el propio Plan de Desarrollo Concertado Regional se formulan desde una lógica urbana y administrativa, no desde la realidad territorial. Surge entonces una pregunta importante: ¿realmente estamos entendiendo la cadena de planificación pública o solo estamos cumpliendo formalidades?

En teoría, el Plan de Desarrollo Nacional debería conectarse con el Plan de Desarrollo Regional Concertado y los Planes de Desarrollo Local Concertados, traducirse en políticas regionales, en el PEI y el POI, y finalmente en presupuesto. Esa es la lógica. El problema es que esa articulación existe más en el papel que en la práctica. El PEI se formula para cumplir la norma, el POI para satisfacer al órgano de control, y el presupuesto termina respondiendo más a urgencias políticas que a prioridades estratégicas reales.

Cuando los planes se diseñan pensando casi exclusivamente en la ciudad de Huánuco, ¿qué ocurre con las provincias de la sierra profunda históricamente postergada, y qué consecuencias tiene eso en territorios tan distintos como los de la selva de Leoncio Prado o Puerto Inca?

Cuando eso ocurre, las provincias alejadas terminan convertidas en referencias estadísticas, no en territorios realmente comprendidos. Y eso es grave porque las brechas empiezan a normalizarse. La ausencia de agua, la mala conectividad, la precariedad de servicios en educación y salud o la débil presencia estatal dejan de verse como urgencias y pasan a verse como "parte de la realidad". El Estado entra así en una rutina peligrosa: administra carencias en vez de resolverlas.

La sierra profunda termina recibiendo políticas pensadas desde otros contextos. Y el territorio siempre termina revelando si la planificación fue seria o si fue apenas un documento más archivado para cumplir un requisito.

En la selva eso se nota aún con más fuerza, porque la realidad cambia completamente. Leoncio Prado o Puerto Inca tienen dinámicas económicas, sociales e institucionales propias: problemas de conectividad, economías informales fuertes, conflictos productivos latentes, dispersión poblacional y una presencia estatal históricamente fragmentada. Aplicar soluciones estándar en esos territorios suele terminar mal.

Y lo más importante: muchas veces sí existen instrumentos de planificación. El problema no es ausencia de documentos. Es ausencia de comprensión territorial real. Una política pública puede estar perfectamente formulada desde el punto de vista técnico y aun así fracasar por completo en el territorio si no entendió cómo funciona la realidad local. El documento dice una cosa; el territorio dice otra.

En el libro afirmas que "el cargo no lidera". ¿Cuál es el costo real de colocar funcionarios improvisados en puestos estratégicos?

El costo es enorme, aunque no siempre se ve de inmediato. Cuando colocas a alguien improvisado en un puesto estratégico, lo primero que se pierde no es eficiencia. Se pierde dirección. La gestión empieza a reaccionar en vez de conducir. Un mal gerente puede paralizar decisiones importantes simplemente porque no entiende cómo funciona el sistema o porque tiene miedo de asumir responsabilidades. Todo se convierte en trámite, revisión interminable, derivación y reuniones que no llegan a ningún lado.

Pero hay algo más delicado todavía: la improvisación genera dependencia. Funcionarios sin capacidad técnica suelen rodearse de gente que les diga lo que quieren escuchar, no de quienes les advierten sobre los riesgos. Ahí aparecen malas decisiones, proyectos mal diseñados y, en algunos casos, espacios muy peligrosos para la corrupción. Porque cuando el liderazgo técnico desaparece, también desaparece el criterio.

También desmontas el mito de que "coordinar es reunirse". En Huánuco abundan las mesas técnicas y las actas de compromiso, pero los problemas siguen igual. ¿Por qué la coordinación estatal termina siendo tan poco efectiva?

Porque en el Estado la coordinación se ha vuelto performativa: se coordina para demostrar que hubo reunión, no necesariamente para resolver el problema. Tenemos actas, mesas técnicas, comisiones multisectoriales, fotos institucionales... pero cuando uno revisa qué cambió realmente tres meses después, encuentra muy poco.

Coordinar no es reunir gente alrededor de una mesa. Coordinar implica alinear decisiones, presupuesto, responsabilidades y plazos concretos. Y eso requiere liderazgo real. El problema es que en muchas entidades públicas nadie quiere asumir el costo de conducir verdaderamente esa articulación. Entonces todo termina en acuerdos generales que suenan bien en el papel pero que no modifican nada en el territorio.

Cuando no existe liderazgo técnico, aparecen las modificaciones presupuestales de último minuto y los "traspasos" de fin de año. ¿Por qué esos mecanismos se convierten en terreno fértil para malas decisiones o para la corrupción?

Porque cuando no existe conducción clara, el presupuesto empieza a moverse según urgencias políticas o administrativas, no según estrategia. El cierre del año fiscal suele ser el momento más crítico: ahí aparecen transferencias apresuradas, proyectos incorporados a última hora y modificaciones presupuestales difíciles de justificar técnicamente.

A veces no es corrupción directa. A veces es simplemente desesperación por ejecutar antes de que el dinero "se pierda". Pero ese contexto abre espacios muy riesgosos. Cuando la presión principal es gastar antes de diciembre, la calidad de las decisiones cae notoriamente. Aparecen compras innecesarias, obras mal priorizadas, intervenciones que nadie evaluó con seriedad. Y el sistema igual celebra el porcentaje ejecutado, aunque el impacto haya sido mínimo o nulo.

¿Crees que Lima sigue diseñando políticas públicas como si el Perú fuera un país homogéneo?

Sí, definitivamente. El Estado peruano todavía diseña demasiadas políticas como si el país fuera homogéneo. Y eso tiene consecuencias concretas. Las normas, los procedimientos y hasta los formatos administrativos suelen construirse pensando en entidades con capacidades similares a las de Lima. Pero esa no es la realidad del país.

No tiene las mismas condiciones un ministerio ubicado en San Isidro que una municipalidad distrital en la selva o en una provincia altoandina. El Estado termina exigiéndoles lo mismo a territorios completamente distintos, y cuando eso ocurre, las brechas institucionales se profundizan. El problema no es solo de recursos. Es también de comprensión territorial. Seguimos creyendo que una solución estándar puede funcionar igual en todos lados, y el Perú hace rato nos demostró que no funciona así.

Hablas de la "voluntad política" como algo más que discurso. ¿Cómo se reconoce cuando una autoridad realmente la tiene, y cuándo solo está administrando la coyuntura?

La voluntad política se reconoce rápido. Y no en el discurso: se reconoce cuando una autoridad decide mantener un problema en agenda, aunque no sea rentable políticamente, cuando asigna presupuesto con convicción, cuando exige seguimiento y articula instituciones alrededor de objetivos concretos.

El problema del agua en Huánuco es un ejemplo muy claro. Si durante décadas ese problema sigue repitiéndose, no estamos frente a una falla técnica solamente. Estamos frente a una ausencia histórica de decisión política sostenida. Porque cuando el Estado decide intervenir en serio sobre un problema, el aparato institucional se mueve de manera diferente: aparece prioridad presupuestal, continuidad, seguimiento real y presión política por obtener resultados.

Cuando eso no ocurre, el problema entra en un ciclo eterno de diagnósticos, anuncios y soluciones parciales. Y ahí el ciudadano empieza a perder confianza, con razón, porque siente que el Estado siempre está gestionando la emergencia, pero nunca resolviendo el fondo del asunto.

Como profesional huanuqueño con años en las entrañas del Estado, ¿qué mensaje le darías a los jóvenes técnicos que quieren cambiar las cosas, pero sienten que el sistema los asfixia?

Les diría algo que quizás no suena muy optimista, pero que creo que es honesto: el sistema sí desgasta. Sí frustra. Y muchas veces premia la obediencia burocrática por encima de la innovación o el criterio técnico.

Pero también creo que el Estado necesita desesperadamente personas que todavía conserven criterio y sentido de realidad. Porque cuando los buenos profesionales se cansan y se retiran, el espacio no queda vacío. Lo ocupa alguien más, con menos escrúpulos y menos compromiso.

A los jóvenes técnicos les diría que no pierdan la capacidad de incomodarse. El día que normalizas completamente la ineficiencia, la improvisación o el "siempre se hizo así", empiezas a formar parte del problema. Y algo más: no confundan cinismo con experiencia. He visto malas gestiones, claro que sí, pero también he visto equipos pequeños generar cambios reales cuando entienden el territorio y trabajan con seriedad.

El cambio en la gestión pública rara vez ocurre de manera épica. Casi siempre ocurre en silencio, con equipos técnicos que hacen bien su trabajo incluso cuando nadie los mira. Eso también es transformar el Estado.