Escrito por César Augusto Kanashiro Castañeda
La medición de los niveles de evasión fiscal resulta fundamental no solo para mejorar la administración tributaria mediante la elaboración de medidas orientadas a reducir su práctica, sino también para alcanzar una mayor precisión al estimar el impacto potencial de las reformas en los impuestos vigentes o evaluar el efecto real de otras modificaciones tributarias.
Como en todo procedimiento de cuantificación, los aspectos metodológicos poseen una relevancia central al encarar este tipo de investigaciones. Sin embargo, en este caso específico las dificultades se incrementan, dado que se busca identificar, inferir y estimar un gran abanico de acciones o características de los propios contribuyentes, que no son visibles para las instituciones encargadas de su control y fiscalización.
Casi todos los estudios orientados a cuantificar los niveles de evasión fiscal parten de la definición, con mayor o menor precisión, del objetivo de medición.
En el sentido más amplio, se busca determinar la magnitud de la diferencia entre el monto teórico que debería ser recaudado si todos los contribuyentes cumplieran con sus obligaciones tributarias y el monto efectivamente ingresado, en un período de tiempo específico y para una jurisdicción o región determinada. Sin embargo, debido a las múltiples causas del problema, tales estimaciones requieren mayores precisiones al efectuar el análisis
El cumplimiento de las obligaciones tributarias por lo general se compone de una serie de elementos que guardan estrecha relación con los factores determinantes del fenómeno. Una es que el cumplimiento puede estar asociado a errores u omisiones involuntarias de los contribuyentes. En este caso, el efecto tiende a incrementarse con el nivel de complejidad del sistema tributario y si la legislación tributaria es imprecisa o poco clara.
También puede deberse a las insolvencias financieras de los contribuyentes, por ejemplo, como reflejo de la volatilidad de los ciclos económicos y la falta de adecuación de los impuestos aplicados al principio de capacidad contributiva.
Por último, la más relevante de la brecha entre la recaudación teórica y la recaudación efectiva suele derivarse de las acciones deliberadas de los contribuyentes que tienen el objetivo de reducir la carga impositiva enfrentada de acuerdo a lo establecido en la legislación correspondiente.
Aquí se suele distinguir entre la evasión como tal, considerada ilegal en todas sus modalidades, y la elusión tributaria. Esta última, aunque no contravenga la letra de la legislación, plantea un conflicto con el espíritu de los principios y normas que rigen un sistema tributario (sobre todo, la equidad) y suele manifestarse, por ejemplo, en la transferencia intencional de utilidades hacia países de baja o nula tributación y el manejo abusivo de los precios de transferencia entre empresas vinculadas.
Esta diversidad de componentes de la brecha tributaria obliga a realizar un cuidadoso análisis al seleccionar y aplicar una metodología apropiada para llevar a cabo la estimación de su magnitud. Actualmente existe consenso acerca de los dos principales enfoques metodológicos disponibles para lograr ese propósito: i) el enfoque descendente, global o indirecto, y ii) el enfoque ascendente, parcial o directo (FMI, 2015; Jorratt y Podestá, 2010; Hutton, 2017).
Generalmente resultan complementarios por las diferencias que exhiben en cuanto a los insumos requeridos, el alcance de las estimaciones y el tipo de resultados y conclusiones que permiten obtener las metodologías descendentes se basan en el supuesto de que la fuente de datos utilizada para la estimación de la brecha tributaria cubre la base imponible de manera completa. Por lo tanto, los datos para estimar dicha brecha generalmente se derivan de métodos de modelos macro basados en agregados económicos con información de cuentas nacionales.
Mientras que, las metodologías ascendentes utilizan una o más fuentes de datos que cubren sólo algunos componentes de la base impositiva. Así, los componentes de la brecha tributaria se estiman por separado para diferentes grupos de contribuyentes y tipos de incumplimiento, utilizando datos de casos individuales. Los datos son recopilados generalmente por la administración tributaria.
Los métodos de recopilación de datos incluyen auditorías, encuestas y programas de consulta. Luego se estima la brecha tributaria total mediante extrapolación de datos para toda la población correspondiente al componente relevante de la base imponible.
Para ello es necesario basarse en datos de auditorías seleccionadas estadísticamente al azar y no en función del riesgo operativo puesto que se generaría un sesgo en la estimación.
