Congresistas y Constitución: Reflexiones sobre el bicameralismo en el Perú

La coyuntura ha puesto sobre el tapete una vez más la discusión sobre una reforma constitucional que encuentra su fundamento en la crisis política, la cual hace foco en el centro de nuestro sistema político cuyo eje de resonancia es el Congreso. Se sostiene que la salida a esta crisis pasa necesariamente por transitar el camino que nos conduzca al bicameralismo.
Esta reforma se sustenta en el bajo nivel de sus miembros que se traduce en una deficiente calidad legislativa, precarios niveles de control político, en especial en materia de corrupción, evidente tendencia a favorecer intereses particulares y escaso nivel de representación. Se indica también que el Congreso genera un debate altisonante pero carente de contenido, a lo que podemos agregar la imposición de consignas partidistas que se superponen al bien común, lo que redunda en el desprestigio de la institución.
Esta discusión como es comprensible, no ha estado ni estará exenta de controversias y de momento, pese a que pareciera ser que la opinión pública se decanta por modificar el sistema vigente la última palabra aún no se ha dicho y pese a las múltiples razones existentes, las cuales por su obviedad me eximen de mayores comentarios, surge la propuesta del Ejecutivo de retornar al sistema bicameral. Sin embargo, ¿es esta realmente la salida?
Hagamos un repaso histórico y advertiremos que no es tan cierto que hayamos gozado de una abrumadora tradición bicameral, pues si bien el bicameralismo ha sido la regla a lo largo de nuestra historia, no lo ha sido de manera absoluta, pues por ejemplo, el primer Congreso Constituyente que aprobó la Constitución de 1823 fijó un Congreso de naturaleza unicameral; sin embargo, también estableció un Senado que funcionaba como ente de vigilancia independiente de los poderes legislativo y ejecutivo.
Es recién con la Constitución de 1828, denominada por Domingo García Belaunde citando a Villarán, como la “madre de todas nuestras Constituciones”, que se introdujo la bicameralidad en el Perú, una cámara de Senadores representaba a los departamentos y otra de Diputados a las provincias.
La regla imperante en aquél obligaba llevar a cabo la revisión periódica del texto Constitucional cada cinco años, por ello en 1833 se convocó a una Convención Nacional que dio origen a la Constitución de 1834, la cual fue una versión mejorada de la Constitución de 1828 en la que se mantuvo el bicameralismo y aumentó el número de Senadores, que pasaron de tres a cinco por departamento.
Luego del fracaso de la Confederación Peruano–Boliviana, rigió la Constitución de 1839, que mantuvo el bicameralismo. Su sucesora, la Constitución de 1856, mantuvo el sistema bicameral, sistema que continuó con la Constitución de 1860. Nótese que en un corto lapso de 21 años tuvimos tres cartas constitucionales, período bastante exiguo para juzgar las bondades de cada una de estas y para introducir cambios estructurales.
La tradición bicameral se quebró con la Constitución de 1867, que estableció un Congreso Unicameral. Esta norma rigió durante 53 años hasta 1920, convirtiéndose en la Constitución de más larga vigencia en nuestra historia. Esta Constitución reguló el sistema de representación parlamentaria estableciendo que en todas las provincias se elegirá un representante, aunque la población no llegue a quince mil habitantes, agregando que en caso el número de habitantes sea mayor, se elegiría un representante adicional por cada veinticinco mil habitantes y otros por las fracciones que pasen de quince mil.
Se retornó al bicameralismo con la Constitución de 1920 que fijó un Senado de 35 miembros y una Cámara de Diputados conformada por 110 miembros. El bicameralismo se mantuvo en las constituciones de 1933 y de 1979, esta última fijó el número de Senadores en 60, a los que se les agregaba como vitalicios a los expresidentes constitucionales y en 180 el número diputados.
Finalmente, con la actual Constitución de 1993 se retornó a la unicameralidad no obstante se redujo a la mitad el número de parlamentarios pues pasaron de 240 a sólo 120, número que se incrementó a 130 en virtud de la reforma constitucional aprobada por la Ley n.° 29402, vigente desde las Elecciones Generales de 2011.
Como hemos podido advertir, si bien es cierto que históricamente hemos gozado de una tradición bicameral, no es menos valedero que no existe razón alguna que permita hacernos suponer que su retorno garantice efectivamente un mejor Parlamento, pues no existe relación causal que permita afirmar que a mayor número de congresistas tendremos una mayor calidad parlamentaria.
La calidad de las normas y del debate no se supedita al número de personas que participan en su redacción y debate. La calidad del trabajo parlamentario tiene un cordón umbilical que se sustenta en la experiencia y cualidades de sus integrantes, y la eficacia normativa como reflejo de su trabajo se sustenta en su comunión con los intereses ciudadanos, no en consignas partidistas.
En caso prospere el retorno a la bicameralidad, entendemos que para acceder a una segunda cámara se deberían fijar altos requisitos, filtros que permitan a personas con notables cualidades acceder a cargos de envergadura frente a los casi inexistentes requisitos que se exigen ahora para ser parlamentario, caso contrario, lo único que se generará será aumentar la corrupción partidista y la burocracia congresal.